与医疗器械评价有关的通行做法、基本认识、政策解读以及政策期望——政策期望

        一、建立制度，鼓励持续性改进

        在生产过程中，为确保对法律、法规、规章和技术标准（如国家／行业安全和性能标准）的持续符合性，在不影响器械的实质等效性或不产生重大变化的前提下，应为已经合法上市的器械建立备案制度和程序，以便允许和鼓励制造 商持续地通过质量体系进行自我完善其产品设计、结构和工艺的行为，从而改进安全性和便利性等产品性能。在实际生产过程中，制造商会依据质量管理体系针对客户反馈等进行修改、完善，这是一种非常正常的现象和客观要求。在注册审查过程中，不允许申请人主动更改和发生任何改变的政策是僵化的政策。 且一旦已注册的产品发生任何改动，哪怕是极其微小的改动，都被要求重新检测、注册甚至开展临床试验，这是与器械设计、生产和使用等各个环节的真实情况相脱节的。因此，作为监管主体的食品药品监督管理和审查部门应顺应这种形势和需要，在制造商对产品进行持续性改进而产生微小变化或非重大变化 时，为其因此采取的定期和不定期更改、报告、补充和修改．并进而提交的备 案申请，提供合适的窗口和信息交流通道。建立这种报告或备案制度完全符合国际上先进的管理理念、标准要求和通行做法。但是，如果器械发生了实质性 改变或重大变化，应要求器械重新注册并接受技术审查。制造商应及时对变化情况进行声明或申报，并提出理由以说明所发生的变化是否为实质性变化（重 大变化）或非实质性变化（非重大变化）。应促使制造商视不同情况履行必要的注册申报程序（创新、重大变化、高风险）或备案申报程序（非实质变化或非重大变化）。

        二、对组合或融合器械的审查原则
       在医疗器械和技术不断推陈出新的同时，出现了越来越多的对现有功能模 块、材料、技术有机融合或组合的趋势，包括整机和部件、部件和部件、整机 和整机的融合或组合等情况（典型的情况如有源整机和无源部件的结合）。在目 前的市场准人审查和审批程序中，一直未能解决主机和部件应如何注册的问题， 也没有解决主机和部件分类统一的问题以及组合对分类的影响的问题。因此，需要建立一些原则。 原则上，无论申请人是按部件、按主机还是按整机或系统进行申报，审评 机构都应按整体系统进行审评。除各部分都应该根据其自身特性进行要求外， 还需要关注配合性能或整体性能。审评工作中，应由一个部门承担技术评价工作，并与其它部门的审查人员承担联合审查的任务。这样可以使被审查器械在以下三个方面保持一致：一是可以使器械在分类方面保持一致，二是使临床预期用途、适应证和使用条件等方面的批准内容保持一致，三是便于组合或融合 所产生的配合性能或联机性能得以体现和得到考查。

       （一）整机或部件的注册条件

       凡是在临床上可单独使用和销售且没有与主机匹配性能要求的、经常需要 更换的通用部件、原材料或者消耗品，既可以与主机一起申请注册，也可以单独申请注册。 凡是必须在临床上与主机配合使用、有匹配性能要求的、需要经常更换且需要单独向终用户销售的主要部件（如应用部件）、主要原材料和消耗品，都应该与主机一起按整体系统进行申报注册，或者在单独注册时必须声明与之配套的主机型号。申请人需要提供充分的实验室实验证据，以证明与之配套的主 机或部件的匹配性能和配套条件。未指定应匹配的主机型号的部件或原材科、 消耗品的单独注册不被允许。没有匹配性能，就难以证明部件能够满足与主机 的匹配性。如声明申报部件可以与任何制造商生产的主机匹配，则需要证明其通用性或普遍适用性，并提供适用条件，以防止出现安全性问题。 凡是缺少关键部件的主机的单独注册申请也不被允许。在此种情况下，是 无法充分保证或证明整体系统的安全有效性的。 凡是无须单独使用并作为主要部分向终用户销售的部件、原材料或消耗 品，无须进行申报注册。可以通过制造商建立的质量体系，在注册产品标准和验收合同等的环节中作为整机或系统的部件，对其产品质量或性能要求进行有 效控制。如果其制造商是分供方，该分供方可以作为整机或系统的制造商的一个一般分供方或重要分供方。

         （二）融合或组合的区别及融合或组合后各部分的相互影响

        融合意味着某个或某些功能与另一个或另一些功能合并成一个有机整体，并发挥共同作用或形成新的作用。这些功能的部分或全部存在相互影响或相互作用，或者某个功能是另一个功能的基础或条件。组合是构成整机的各个若干部件或功能合并后仍然相互独立、互不影响，各自发挥功能或作用。组合的各部分之间可能存在匹配性能的要求。

        （三）融合或组合后产生的分类问题
即使单独申报，部件的分类也应与主机保持一致。一般情况下，不应该存 在或不允许出现部件比主机降低类别的情况，反之亦然。 融合或组合后的整机或系统的分类一般应以各独立功能、部件或主机的高分类为准。 两个低分类的部件或整机的融合或组合使用，甚至可能使新形成的器械整机或系统的分类提升。

          （四）组合前已检测的部分，组合后无须再检测

在申报组合器械时，如果构成组合器械的某个组成部分已经符合安全有效性要求（意味着该部分已经经过实验室检测），并合法上市（即已经有注册证），与其它部分组合后，对该部分的安全性能无须再进行实验室检测，但需要关注 由于组合或融合所产生的组合效应对器械安全有效性的影响。例如，融合或组合后整体定位精度、图像融合的图像质量可能由于组合或融合发生了变化等。 还需要考虑组合产生的匹配性能或连接性能要求（对于医用电气设备，可以考 虑引用标准如GB9706. 15《医用电气设备系统安全要求》）。 三、语言文字的使用 凡申报进入中国市场的产品，应在使用说朗书、产品标识、包装标识以及 用户操作和显示界面上使用中文。在少数民族地区应鼓励和使用少数民族文字。

        四、境外生产器械的合法性依据

如果能够建立本书所试图构建的符合中国国情的、科学的市场准人评价体 系和程序，那么境外生产器械在境外获得的市场准入批件就变得不那么重要了。 境外生产器械在境外获得的市场准入批件中涉及的内容是审评机构（审评中心） 对申报器械进行评价的参考依据，但不是决定性的依据。要摆脱对发达国家上市批件的心理依赖。这些批件对申报器械在我国上市不构成必要条件，也不是充分条件。更何况境外上市批件的种类繁多，由于各国监管水平不同，可能造 成批件水平参差不齐。在评价时，应依据国内的有关标准和要求并参考国际标准或共识，对境外器械（主要是高风险创新性器械）提供的临床前实验和 临床试验等资料给予评价。同时，应更多地对生产质量保证体系是否满足要求、 临床试验是否规范给予关注。对于已有同类器械在境内合法上市的境外生产的第三类实质性等效器械，哪怕是一个新的制造商所生产的实质性等效器械 进入中国市场，也可以通过证明其实质等效性而减免临床试验（参见第九章、 第十章和第十一章的有关内容）。

        五、对类器械检测的必要性

作者认为，对所有类别的医疗器械（包括类器械）都应该进行安全性 和性能的实验室检测，以证实其对标准的符合性；类器械应对影响器械安全性的重要或关键指标进行被认可的第三方检测（例如类有源器械是否符合通用电气安全要求、类手术器械的材质是否符合医用级材料标准要求 等）矿现有法规豁免类器械的检测足有漏洞的，也不符合国际惯例。

        六、对第三方实验室的监督

        应该充分信任承担实验／试验的第三方机构的公正、诚信和客观性。提供实验／试验数据的这些机构应是获得认证[实验室管理规范(GLP)认证或临床质量管理规范(GCP)认证]并由国家食品药品监督管理局认可的有资质的机构。 同时，也要对实验室／试验机构的不负责任或过失行为建立责任追究程序和制度，并加强实验室检测技术和方法的培训和技术交流，以便提高实验室对检测 项目的认识水平并统一尺度。应建立一定的机制，如成立实验室审查和仲裁委 员会，防范和处罚不负责任的随意检测或试验行为和随意出具检测或试验结论的行为。这是保证第三方检测机构公信力的重要措施。

       七、关于互认和全球协调的问题

       对于境外政府的批准上市证书，我们仅作为一个参考证据，而不作为在我国可以上市的依据，这是因为我们是主权国家，我国的权威政府部门对器械能否在我国上市有主权和依法行使管辖权，在境外上市的器械并不意味着在我国 就能顺理成章地被批准上市。现在，国际上一些国家或地区正在开展协调工作，并努力实现一定程度上的互认。但是，这种努力目前还存在许多障碍。首先，在器械安全有效性的认可程度上需要达成共识；其次，需要实现实验室和临床 试验流程的标准化共识；再者，更需要各参与国在监管能力上的协调和统一。 在没有实现互认和我国没有达到一定的监管能力之前，应该慎重认可境外机构 对器械上市前开展的各种实验和认证的结果。实践证明，境外检测和认证也并不是可靠的。而且，我国境内生产的器械要想进入境外市场，就被境外监管机构要求开展全部项目的检测和认证。我国与国际上的互认目前还处于不对 称的认可状态。以前，我们的检测机构实力较弱，检测设备和人员水平普遍不 能满足对器械开展检测的要求，所以也曾出现过对境外检测报告的认可情况， 例如对电气安全通用要求的检测，至今仍部分认可其检测结果，仅对无须进行破坏性实验的部分进行检测。如今，我国的许多检测机构已经具备了针对电气安全通用要求的全项标准检测能力和水平，就应该理直气壮地取消对境外检测 机构报告的部分认可，对境外生产器械开展全项检测。

         八、注艇文件的保存

        注册文件为获得器械合法上市的全部证据资料及备份，应怍为质量体系文 件的一部分由制造商负责终保管。这些资料应包括质量体系认证资料、被批 准的产品使用说明书或用户手册、注册产品标准、境内第三方检测报告和自检报告、注册证及注册登记表等。制造商是产品质量责任主体，应由制造商对所生产的器械及其销售和服务承担终法律责任，境外制造商的境内代理人（一般为境内总销售代理）承担连带责任。注册代理人不是产品质量责任的主体，只负责经办或代办产品注册工作，不应对产品注册工作承担主要法律责任。

        九、生产许可证的适用性

        某些技术含量较低且已实施了国家／行业安全和性能标准的实质等效性器械，如无菌一次性使用医疗器械（包括注射针、注射器、输液器、输血器、血袋等），具有生产批量较大、市场进入的技术门槛较低、一旦出现质量问题就会 造成大范围重大伤害的特点。这些器械除在申报时必须满足国家／行业制定的标 准要求外，还必须符合国家对行业规模限制性措施（如已经实施的许可证制度）的要求，以防止由于过多的制造商进入引起恶性竞争。恶性竞争往往会使制造 商在生产过程中由于成本压力被迫偷工减料，造成产品质量下降到无法保证起码的安全使用要求的后果。未来，其他类似器械（如金属骨钉、骨板）由于市 场进入门槛的阵低和充分的市场竞争，也可能需要对生产这些器械的制造商采 取类似的政策。

       十、申报文件的时效性

       审评机构（审评中心）应依据时效原则，以申报产品受理当日为限，以该日之前已经正式实施的法律、法规、规章、标准、规范为依据，对申报资料进 行审评。凡在器械上市申请受理后才实施的国家行政机关发布／修订的法规、规章、规定、规范或国家／行业标准管理部门发布／修订的标准要求，都不应强制 或者强迫要求申请人符合相关要求，应在下次重新注册时予以要求，除非由于 质量或安全原因而出台的新规定已经不允许该类器械再上市。审评机构可以 要求制造商根据新实施的法规或标准要求提供承诺，并通过质量保证体系及时建立相关的程序和过程，以使产品及时符合相关要求。