我国医械监管及行业发展的规范之路综述

     改革开放以来，特别是近10年来，我国医疗器械产业迅猛发展，越来越多高科技产品、学科交叉产品面市。医疗器械产业的快速发展不断地对医疗器械生产监督管理提出了更高要求。为适应这种变化，医疗器械监管部门不断调整着监管方针，完善监管体系，改革监管制度，创新监管方式。我们看到，这一切监管措施都围绕着一个中心——确保产品生产质量稳定可控。
     “过去的管理是粗放式的，监管部门对一次性医疗器械生产企业仅实施产品生产许可制度，对生产过程没有监管。但《条例》实施后，尤其是《医疗器械生产监督管理办法》实施后，监管部门对我们的管理是越来越规范了，不但检查次数多了，而且检查项目越来越多，检查标准越来越严格。”浙江玉升医疗器械股份有限公司常务副总许智勇从事一次性医疗器械生产20多年，亲历了医疗器械监管的发展和变化，他的这种感受正是我国医疗器械生产监管变化的生动写照。
     浙江省台州市玉环县的清港镇，在国内一次性使用无菌医疗器械行业中是个响当当的地方。这里是国内大的注射器、输液器模具和自动装配设备加工地，也是大的塑料加工技术工人输出地，一次性使用无菌注射器等产品的生产、销售量在国内占有较大的比重。然而，在《条例》施行前，由于监管体制不顺，该市一次性使用无菌医疗器械生产秩序混乱，制售塑料零部件的非法行为猖獗，有证企业依法生产、规范管理的意识和能力薄弱，产品质量不稳定，一度被国家局和浙江省政府列为重点整治的地区。
     为违法行为，台州市局自2001年组建以来，连续将一次性医疗器械整治纳入监管工作责任目标，并在不同时期根据实际情况采取不同的监管措施。2000年至2001年，集中开展专项整治，坚持有报必查、查获重罚的原则，对顶风作案、屡教屡犯的加工厂（户），除依法没收其非法产品并重罚外，一律没收其从事非法生产的设备和原材料，同时连续监控非法零部件加工厂（户），防止其死灰复燃。经过近两年时间的努力，清港镇非法生产一次性医疗器械塑料零部件的行为遭到毁灭性打击。2003年后，台州市局坚持强化日常监管和促进行业自律两手抓，不断强化行政监督、加强技术监管、创新监管手段，全面提高监督检查工作的计划性、检查方法的科学性、检查依据的合法性、检查内容的针对性和检查结果的有效性。2005年开始，注重引导企业自我规范管理，全面实行质量信用分级管理，积极探索质量管理授权制度，努力提高企业规范管理的意识和能力。通过采取上述综合治理、长效监管的方法，全市一次性医疗器械生产经历了秩序由乱到治、产业由弱到强的转变，区域形象改变，区域品牌得到显著提升。
     作为目前使用量大的医疗器械产品，台州市对一次性使用无菌医疗器械监管的历程，可以说是我国医疗器械生产监管变化的一个缩影。
     自《条例》实施以来，我国对医疗器械生产的监管日益严格和规范，这从我国医疗器械每年的生产监管工作部署可见一斑：2002年全国医疗器械监管工作会议中心议题之一，就是如何加强对生产企业的日常监督。这一年，国家局下发了《关于加强医疗器械生产企业日常监督工作的通知》，并开始试运行一种新的制度——医疗器械生产企业日常监督调度制度，将医疗器械生产企业日常监督纳入长远的监管工作。2003年全国医疗器械监管工作会议提出，要加大对医疗器械生产企业现场检查力度，推行重点监管产品生产实施细则，规范生产企业行为，从监控企业的生产过程入手，以高风险产品为重点，严格掌握企业的生产情况，大限度地消灭安全隐患。
     在这逐步步入规范化的过程中，2004年我国医疗器械生产监管又迈出了实质性的一步。当年全国医疗器械监管工作会议明确提出，要正视专项治理暴露出来的各类问题，有针对性地探讨建立持之以恒的长效监管机制，切实推进医疗器械监督管理工作，并正式启动《医疗器械生产质量管理规范》（GMP）。2005年全国医疗器械监管工作会议进一步明确，各地监管部门要不断强化对生产日常监管的认识，将常见的专项监管检查转为建立动态、全面、长效的监管体系，由简单地查“三证”转变为按照企业产品的质量体系要求进行全面系统的检查，努力探索新形势下的监管新模式。
     从此，建立长效监管机制成为各地医疗器械生产监管的主要目标。围绕这一目标，各地监管部门在不同时期都会根据辖区实际情况制定不同的监管重点，创新监管手段，完善监管制度，为建立长效机制而努力着。
     湖北、江苏等地采取突出监管重点、实行分级管理的方式，集中主要力量加强重点企业、重点产品的监管；同时，辅以技术监督与指导，严格整改复查，对于医疗器械监督抽查中产品不合格的企业除依法处罚外，还坚持“三不”原则，即原因不分析清楚不放过，整改措施不到位不放过，责任不追究不放过。浙江、上海等地有针对性地启动全省重点企业、重点产品关键环节的全面检查，重点检查产品的原材料采购、生产过程控制与出厂检验等环节是否存在违规行为，是否存在与产品质量直接相关的安全隐患，并严格监督企业对发现的安全隐患进行整改，组织对部分风险度较高、存在问题较多企业进行突击检查，进一步掌握部分企业质量管理体系运行的真实情况，发现一些在常规检查中难以暴露的问题与安全隐患，为进一步改进医疗器械监管积累了有益的经验。
     其实，经过这些年的工作实践，在医疗器械生产监管方面，各地监管部门都积累了一定的经验，比如监管手段上有日常监管和突击检查相结合、质量监督抽验和专项检查相结合等；监管措施上有强化重点环节监管、突出重点产品监管等；监管制度上有建立企业日常监管档案、推进生产企业诚信体系建设等。可以说，现在的医疗器械生产监管已经做到了区域有重点、环节有重点、品种有重点，且措施有力、制度有效、成效显著，全国医疗器械生产秩序明显好转，规范生产质量管理理念已经深深植根于企业人员的思想中。在这一成效基础上，2007年全国医疗器械监管工作会议提出，要积极探索医疗器械监管工作规律，构建具有中国特色的医疗器械监管体系。
     2006年8月至2007年12月，国家食品药品监管局组织开展的医疗器械生产质量体系专项整治，应该说是对我国医疗器械生产管理的一次全面检查。在一年半的时间里，各地监管部门重点对生产重点产品的生产企业质量体系运行情况进行检查，并从职责制定、原料采购、过程控制到质量检验、成品放行等各环节进行全面检查，有效规范了企业生产质量管理。统计显示，专项整治以来，各省（区、市）核查企业生产质量体系总次数20092家次，检查的覆盖面达；突击检查7156次，重点品种专项检查2948次，通过检查立案并处理完毕企业数413家，自愿退出企业数427家，限期整改企业2255家，停产整改企业227家，注销医疗器械生产企业许可证1029家，撤销医疗器械生产企业许可证15家；对生产动物源和同种异体医疗器械、宫内节育器、骨科内固定器械和血管内支架的88家企业的质量体系运行情况进行了检查，其中，17家企业停产整顿，21家企业限期整改。
     通过对医疗器械生产环节的专项整治，有效查处了医疗器械生产企业违规违法生产行为，医疗器械生产行为进一步规范，医疗器械生产企业质量管理体系运行水平得到提高，生产企业的守法意识、质量意识明显增强。与此同时，监管部门对医疗器械监管的要求又再一次提高，在今年的全国医疗器械监管工作会议上，国家食品药品监管局副局长张敬礼强调，当前医疗器械监管工作要走向规范化，更加符合市场和监管的需要，更有效地保证公众用械安全，要做到专项整治与长效机制建设齐头并进，着力解决影响和制约医疗器械安全的重点难点问题。
     在试点工作中探索质量管理
     企业是产品质量的责任人。因此，要确保产品质量安全，生产监管的重心——规范生产企业生产质量管理，须臾不可松懈。坚持这一原则，2000年《条例》实施当年，国家局先后发布实施了《医疗器械生产企业监督管理办法》和《医疗器械生产企业质量体系考核办法》，开始了探索实施医疗器械生产质量管理规范的进程。
     在2000年至2002年间，国家局制定的《医疗器械生产企业质量体系考核办法》以及生产实施细则，细化了企业开办条件，引入了质量管理体系概念，淘汰了不具备生产条件的“小作坊”式生产企业。但随着公众对产品质量要求的不断提高，要保证产品质量，生产企业必须建立有效运行的质量保证体系，才能确保持续稳定地提供符合质量标准的产品。通过总结经验，结合当时新的发展要求和国际监管经验，2003年全国医疗器械监管工作会议提出了制定医疗器械生产质量管理规范，作为生产质量管理体系的通用规范要求，并从2004年开始了《医疗器械生产质量管理规范》（以下简称《规范》）的制定、调研、试点等一系列相关工作。
     为了使《规范》的实施具有可操作性，国家局按照“深入研究、总体规划、精心部署、稳步推进”的方针，对于风险较高的无菌医疗器械和植入性医疗器械，制定了《无菌医疗器械实施细则》、《植入性医疗器械实施细则》、《无菌医疗器械检查评定标准》、《植入性医疗器械检查评定标准》以及《医疗器械生产质量管理规范检查管理办法》。2006年12月，国家局下发了《关于开展无菌和植入性医疗器械生产企业质量管理体系规范试点工作的通知》，在上海、浙江、广东、陕西、北京、江苏、四川、天津8个省（市）的45家生产企业，选择血袋、输液器、输注泵、血浆分离器、骨科植入物、心脏起搏器、产包、导管、宫内节育器、羟基磷灰石植入物10个风险较高产品，正式开展了医疗器械生产质量管理规范试点工作。
     试点工作得到了试点省（区、市）局的积极配合，他们根据本省的实际情况，都进行了试点工作再动员和相关培训，并组织监管人员到试点企业现场指导。例如，北京市局深入到试点企业，采取解决问题与听取企业汇报相结合的方式，对遇到的问题及时沟通研讨；积极联系有关专家给试点企业讲课培训，释惑答疑；组织监管人员和试点企业赴外省参观取经，提高针对性，少走弯路。江苏省局把制定的“规范试点检查要点与方法”细化成操作性强的300多条具体内容，对企业提出指导性要求。企业反映，有了具体的要求，在对照检查中能做到心中有数，有劲使得上。浙江省局在部署试点工作时提出“试点要试出亮点”，不仅要充分展现企业质量管理现状，而且要找出企业质量管理存在的薄弱环节和盲点，为促进日常监管工作的规范化积累经验。在试点检查阶段，各省局还按要求选派观察员参加了本辖区内试点工作的检查，及时把检查中发现的问题带回去，督促企业进行整改并加强对企业的日常监管。
     “试点工作为企业迎来了一次难得的完善自身生产质量管理体系的机会。”创建于1987年的浙江康德莱医疗器械股份有限公司经历了全面质量管理、ISO13485、《无菌医疗器械生产质量管理实施细则》的实施和医疗器械生产企业质量管理体系规范的试点，该公司总经理方剑宏对试点工作评价颇高。而参加这次试点工作的其他企业负责人，对试点工作的认识与他的观点惊人地一致。他们认为，质量管理规范是一种科学的、先进的管理方法，它使企业质量管理体系更趋清晰，更具操作性，如果没有这种现代的优良的管理规范，依照传统管理模式管理，产品质量不可能保持持续稳定。因此，应尽快推行这一管理规范。
     监管部门对试点工作也给予了很高的评价，北京市局副局长卢爱丽将其喻为医疗器械监管工作中的一次重要尝试。她说，这是一项全新的开创性工作，从源头进行把关确保产品质量安全有效，对推动和促进我国医疗器械行业整体水平提高，强化企业树立产品质量责任人意识具有重要意义，是体现科学监管、建立长效机制的重要措施。
     2006年12月至2007年8月，为期9个月的试点工作为完善《医疗器械生产质量管理规范》，推进全国生产企业质量体系管理打下了良好的基础。据统计，在实际参加试点检查的45家企业中，有39家企业通过，6家企业未能通过，通过率为86.7%。在今年1月召开的试点工作总结会上，国家局医疗器械司副司长王兰明对试点工作所起到的作用给予充分肯定，他表示，通过试点工作，对《规范》在企业中的应用进行了全面的探索，检验了其条款的适用性和可操作性，取得了预期成效。从试点企业检查情况来看，实施细则和检查指南基本能够适应企业目前的现状，虽然有些条款和内容需要进一步补充和完善，但《规范》的起草方向是正确的，比较适合我国国情。据介绍，本次试点工作的主要收获有三个：，培养了质量体系检查员队伍。本次试点检查共派出了12个检查小组分赴8个省市进行现场检查。作为一种新的监管模式，《规范》在对企业提出了学习、理解、掌握的要求的同时，也对试点检查员提出了同样的要求。通过试点工作的深入开展，检查组内的每个人都在学习和相互交流的过程中逐步统一了对《规范》的认识，加深了理解，达到了锻炼队伍、提高检查水平的目的。第二，为《规范》的修改完善提供了科学依据。通过对8个省市、10类品种、45家生产企业实地进行试点检查，为《规范》的进一步修改细化、补充完善提供了科学依据。特别是在试点过程中，检查小组和每个试点企业都对《规范》的修改提出了很多切合实际的意见和建议。第三，企业质量管理体系不断完善。试点检查结束后，参加试点的各企业结合检查中发现的问题，主动查找质量管理体系运行中存在的薄弱环节，制定措施积极整改，质量管理体系不断得到完善。
     日前，从国家局医疗器械司获悉，随着今后《规范》的颁布与实施，将达到的目标是：首先使无菌医疗器械和植入性医疗器械生产企业通过《规范》的检查，达到注册的要求；随后对有源、无源医疗器械，体外诊断试剂以及一般医疗器械逐步达到《规范》的要求；促进医疗器械全行业生产管理水平向前迈进，提高医疗器械企业准入门槛，减少低水平竞争，使医疗器械产业健康、持续地发展；按照《规范》统一要求加强监管，使医疗器械生产企业的监管水平达到新的高度。
【编 辑:侯 婷】